Mengulas Legitimasi Sekretariat KPPU dengan Menggunakan Penalaran Hukum

oleh : Ir. Barid Effendi*

Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU) yang dibentuk berdasarkan amanat Pasal 30 ayat (1) Undang-Undang No. 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat (UU No. 5/1999)  mengemban amanat  untuk mengawasi pelaksanaan UU ini.  Untuk melaksanakan amanat tersebut, berdasarkan Pasal 36 UU No. 5/1999,  dalam penanganan perkara pelanggaran UU, KPPU diberikan kewenangan yang lengkap untuk melakukan tindakan pengawasan mulai dari pengumpulan alat bukti sebagai bahan pemeriksaan,  dan/atau melakukan pemeriksaan terhadap kasus dugaan pelanggaran UU No. 5/1999 yang dilaporkan oleh masyarakat atau oleh pelaku usaha atau yang ditemukan oleh KPPU sebagai hasil penelitiannya, sampai dengan wewenang untuk memutuskan dan menetapkan ada atau tidak adanya  kerugian di pihak pelaku usaha lain atau masyarakat. Lebih lanjut KPPU juga diberi wewenang  untuk  menjatuhkan sanksi berupa tindakan administratif kepada pelaku usaha yang melanggar ketentuan UU No. 5/1999.

 

Kewenangan  penanganan perkara pelanggaran UU No. 5/1999 yang  luar biasa ini,  melebihi julukan super body yang disematkan pada Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK).  Selain mengemban amanat pengawasan pelaksanaan UU No. 5/1999, mulai tahun 2013  berdasarkan amanat  PP No. 17 Tahun 2013 tentang Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2008 tentang Usaha Mikro, Kecil, dan Menengah (yang kemudian dicabut dan diganti dengan PP No. 7 Tahun 2021),  KPPU   mendapat amanat tambahan yakni melakukan pengawasan pelaksanaan kemitraan.  Dan dalam sistem ketatanegaraan, Mahkamah Konstitusi  melalui Putusan  No. 85/PUU-XIV/2016 telah menyatakan ”…..bahwa lembaga KPPU adalah lembaga penegak hukum dalam ranah hukum administrasi”.

  

Sebagai lembaga negara  yang mengemban tugas  penegakan hukum persaingan usaha,  maka sudah seharusnya KPPU mendapat dukungan sekretariat yang memiliki legitimasi yang kuat dan dapat memberikan kepastian hukum sebagaimana sekretariat lembaga negara lainnya.  Apa kata dunia, ketika pegawai sekretariat KPPU sebagai motor penggerak dalam membantu melaksanakan tugas Komisi untuk penegakan hukum persaingan usaha ternyata tidak memiliki legalitas secara hukum yang sah. Jabatan yang disandangnya pun tidak memiliki dasar hukum yang sah karena hanya diatur dan ditetapkan oleh Komisi yang tidak memiliki kewenangan secara hukum pemerintahan. Oleh karena itu,  atas nama negara yang berdasarkan hukum sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 1 ayat (3) UUD 1945, sudah seharusnya pula negara ini memberikan keabsahan secara hukum pemerintahan kepada sekretariat KPPU dan keabsahan sebagai aparatur sipil negara kepada pegawai sekretariat KPPU sehingga dapat menjamin kepastian hukum kepada masyarakat yang membutuhkan pelayanan dan perlindungan/keadilan dari KPPU di bidang persaingan usaha. Sebagai negara hukum, sebenarnya Negara Indonesia secara konstitusional telah mengatur dan menjamin perlindungan terhadap hak asasi warga negaranya sebagaimana tercantum dalam Pasal 27 s/d 28 J UUD 1945. Salah satu perlindungan terhadap hak asasi manusia tersebut adalah hak kepastian hukum yang dijamin dalam Pasal 28 D ayat  (1) UUD 1945.  Konsepsi negara hukum ini jelas sangat kuat untuk menjadi argumen hukum bagi KPPU dalam menuntut keabsahan sekretariat KPPU dan keabsahan pegawainya secara hukum pemerintahan.  

 

Ir. Barid Effendi.

Dasar Hukum  Sekretariat KPPU

Dua puluh dua (22) tahun beroperasinya KPPU dalam mengemban amanat Konstitusi, yakni mengawal terselenggaranya demokrasi ekonomi, tampaknya KPPU luput dari atensi para penyelenggara negara terkait dengan legitimasi sekretariat KPPU yang merupakan mesin penggerak KPPU dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya. Sebagai lembaga negara yang lahir dari rahim reformasi dan nyata-nyata dari inisiatif DPR RI, semestinya sekretariat KPPU tidak dibiarkan berlarut-larut dalam ketidakpastian hukum. Hal ini karena terkait secara langsung terhadap akuntabilitas dan kredibilitas lembaga dalam melaksanakan tugas negara di bidang penegakan hukum persaingan usaha dan dalam  melaksanakan pelayanan urusan pemerintahan di bidang   persaingan usaha serta akuntabilitas dalam penggunaan anggaran yang bersumber dari Anggaran  Pendapatan dan Belanja Negara (APBN).

Tidak bisa dipungkiri, situasi dan kondisi pada saat penyusunan UU No. 5/1999 mendominasi  konsepsi para pembentuk UU No. 5/1999  agar  independensi KPPU dapat terjamin tanpa campur tangan pemerintah. Akibatnya konsep pengaturan sekretariat KPPU pun tidak dikehendaki adanya peran dan campur tangan dari Presiden, dan karenanya cukup diatur oleh Komisi. Konsepsi yang dituangkan dalam Pasal 34 ayat (4) UU No. 5/1999 dengan rumusan “Ketentuan mengenai susunan organisasi, tugas, dan fungsi sekretariat dan kelompok kerja diatur lebih lanjut dengan keputusan Komisi” jelas bertentangan dengan Pasal 4 ayat (1) UUD 1945.  Hal ini karena sekretariat KPPU merupakan organ birokrasi yang tata kelolanya jelas menjadi wilayah kewenangan Presiden selaku kepala pemerintahan. 

 

Atribusi pengaturan “susunan organisasi, tugas, dan fungsi sekretariat”   kepada Komisi yang nyata-nyata bertentangan dengan UUD 1945 ini, tampaknya diyakini oleh para perintis KPPU sejak awal berdiri hingga saat ini. Pegawai sekretariat KPPU pun tampaknya  menikmati dan/atau harus  mengikuti keputusan Komisi walau harus mengingkari kata hati, karena memang tidak ada opsi kecuali angkat kaki meninggalkan institusi. Oleh karenanya wajar angka turn over pegawai sekretariat KPPU cukup tinggi. Putra-putra pilihan dan unggulan yang menjadi andalan KPPU terpaksa  berpindah haluan dan berganti lahan pengabdian. Dalam obrolan pun kemudian muncul ungkapan seloroh bahwa KPPU adalah Kantor Pencetak Pegawai Unggulan, karena faktanya memang demikian. Padahal secara penalaran hukum yang wajar, rumusan ayat yang diyakini tersebut jelas tidak mungkin dapat dilaksanakan karena selain akan bertabrakan dengan ketentuan perundang-undangan yang lainnya, kewenangannya pun  sangat nyata limitatif karena hanya mengatur “susunan organisasi, tugas, dan fungsi sekretariat”, sehingga  sangat tidak memadai  untuk mengatur sekretariat KPPU secara keseluruhan. Pengaturan sekretariat KPPU oleh Komisi di luar atau selain yang diperintahkan secara limitatif oleh peraturan perundang-undangan tersebut, oleh Prof. Dr. I Gde Pantja Astawa, SH., MH dalam pendapat hukumnya dikategorikan melakukan tindakan mencampuradukkan wewenang  yang dilarang dalam Pasal 17 UU Administrasi Pemerintahan.

 

Kebuntuan atas rumusan ayat (4) tersebut, diperparah lagi dengan   diterbitkannya  Keppres No. 75/1999 tentang Komisi Pengawas Persaingan Usaha, sebagaimana diubah dengan Prepres 80 Tahun 2008 (Keppres No. 75/1999).  Dalam diktum menimbang  Keppres No. 75/1999 nyata-nyata adalah melaksanakan ketentuan Pasal 34 ayat (1) UU No. 5/1999 yakni mengatur pembentukan Komisi serta  susunan organisasi, tugas dan fungsinya. Dengan demikian secara penalaran hukum yang wajar Keppres tersebut  jelas tidak boleh mengatur sekretariat yang diamanatkan dalam Pasal 34   ayat (2) dan (4) UU No. 5/1999, atau dengan kata lain secara kaidah penyusunan peraturan perundang-undangan tidak boleh   melampaui amanat dalam Pasal 34 ayat (1) UU No. 5/1999.

 

Lebih fatal lagi dalam Pasal 8 Keppres No. 75/1999,  dinyatakan bahwa  “Susunan organisasi Komisi terdiri dari: a. anggota Komisi; b. sekretariat”.  Secara penalaran hukum yang wajar, norma dalam Pasal 8 Keppres ini  jelas bertentangan dengan ketentuan dalam Pasal 30 ayat (1) yang menyatakan  “Untuk mengawasi pelaksanaan Undang-undang ini dibentuk Komisi Pengawas Persaingan Usaha yang selanjutnya disebut Komisi” serta bertentangan dengan penjelasannya Pasal 34 ayat (2) UU No. 5/1999 yang menegaskan “Yang dimaksud sekretariat adalah unit organisasi untuk mendukung atau membantu pelaksanaan tugas Komisi” bukan bagian dari susunan organisasi  Komisi.  Atau dengan kata lain Presiden telah membuat rumusan baru tentang Komisi dan  Sekretariat yang nyata-nyata  tidak sejalan dengan UU No. 5/1999.      Dengan demikian rumusan Pasal 8 Keppres No. 75/1999 tersebut   secara penalaran hukum yang wajar  sulit untuk dipahami dan sulit untuk diterima.

 

Semakin membingungkan lagi, dalam Pasal 12 ayat (2) Keppres No. 75/1999 tersebut juga memberikan atribusi kepada Komisi untuk mengatur  “susunan organisasi, tugas, dan fungsi sekretariat”.   Hal ini lah yang disoroti  pula oleh Prof. Dr. I Gde Pantja Astawa, SH., MH dalam pendapat hukumnya bahwa ada dua produk hukum yang  memberikan kewenangan secara atributif  kepada Komisi untuk mengatur “susunan organisasi, tugas, dan fungsi sekretariat” ke dalam bentuk Keputusan Komisi.  Konstruksi dan rumusan Pasal serta ayat dalam  Keppres No. 75/1999 seperti ini, secara penalaran hukum yang wajar juga sulit untuk dipahami, apalagi diyakini legalitasnya. Faktanya, tata kelola organisasi dan kepegawaian sekretariat KPPU oleh Komisi (Perkom) yang bersandarkan pada Keppres No. 75/1999 yang hanya menegaskan ulang   Pasal 34 ayat (2) dan ayat (4) UU No. 5/1999   dan hanya bersifat limitatif tersebut, tidak dapat diterima oleh Kementerian Hukum dan Ham sebagai produk hukum yang sah.

Legitimasi Sekretariat KPPU

Mengacu pada sekilas uraian tersebut dan pendapat hukum  Prof. Dr. I Gde Pantja Astawa, SH., MH tentu  mengundang pertanyaaan, “lantas legitimasi sekretariat KPPU yang sekarang berlangsung itu  bagaimana”? Sampai saat ini belum  pernah ada forum evaluasi yang mengkaji untuk  memberi jawaban  pasti. Dan para pemerhati hukum pun seolah tidak ada atensi terhadap legitimasi regulasi ini. Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) dalam audit kinerja KPPU pun hanya sebatas menyoroti aspek tata kelola organisasi sekretariat KPPU yang tidak sejalan dengan tata kelola pemerintahan dan hanya merekomensikan agar KPPU berkoordinasi dengan Kemen PAN dan RB. Hadirnya  FDPU (Forum Dosen Persaingan Usaha) yang merupakan wadah para dosen persaingan usaha juga kelu membisu  tidak mau tahu legitimasi sekretariat KPPU.

 

Fakta yang lain,   sampai saat ini pemerintahpun tampaknya kurang  peduli. Hasil rapat koordinasi antar Kementerian yang diselenggarakan di Kantor Sekretariat Negara tanggal 14 April 2016 tidak pernah dimonitor dan dievaluasi.  Kementerian Keuangan pun tetap mendanai meski hanya berlandaskan diskresi Menteri, padahal  mestinya sudah harus  dievaluasi dan tetap mengacu pada Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB). Lebih memprihatinkan lagi,  DPR RI sebagai inisiator lahirnya UU No. 5/1999 belum tampak  menunjukkan sikap dan aksi sebagai pemilik taji legislasi untuk meluruskan regulasi   ini.   Agenda revisi UU No. 5/1999 yang dirintis sejak tahun 2013 s/d 2019 hanya berakhir pada sidang tingkat I DPR RI bersama pemerintah dan hanya meninggalkan janji-janji penghias dokumentasi.

 

Akhirnya, sekalipun rumusan Pasal 34 ayat (4) UU No. 5/1999 tersebut secara penalaran hukum yang wajar nyata-nyata bertentangan dengan UUD 1945, namun harus disadari bahwa kewenangan untuk menafsirkan  suatu UU bertentangan dengan UUD 1945 hanya dimiliki oleh Mahkamah Konstitusi (MK) selaku penegak dan pengawal konstitusi.  Dan hanya tafsir MK inilah yang  merupakan tafsir satu-satunya (the sole interpreter of constitution) yang memiliki kekuatan hukum.  Sayangnya,  MK  pun akan mengeluarkan tafsir hanya apabila ada  pengajuan permohonan uji materi UU terhadap UUD 1945    oleh pemohon yang benar-benar mengalami kerugian konstitusional atas keberlakuan UU yang dimohonkan dan pemohonnya pun harus mampu meyakinkan hakim konstitusi dengan argumen hukum yang kuat dan akurat dalam persidangan pengujian undang-undang.

 

Faktanya, sampai saat ini KPPU dan pegawai sekretariat pun masih menikmati dan belum sepenuhnya meyakini bahwa Pasal 34  ayat (4) UU No. 5/1999 yang selama ini dijadikan sebagai sapu jagat ini bertentangan dengan UUD 1945 dan tampaknya pula belum merasakan adanya kerugian konstitusional atas keberlakuan Pasal 34 ayat (4) UU No. 5/1999 ini. Bahkan justru merasakan kenyamanan  dan bersikukuh bahwa ayat ini  merupakan kekhususan bagi KPPU sebagai lembaga independen.  Oleh karenanya wajar jikalau KPPU dan pegawai sekretariat KPPU pun sampai saat ini belum tergerak sama sekali untuk mengajukan uji materi Pasal 34 ayat (4) UU No. 5/199 ini dan tampaknya pula masih sangat yakin bahwa Presiden Joko Widodo dapat menuntaskan masalah perbedaan persepsi yang selama ini terjadi.     

 

* Ir. Barid Effendi merupakan pemerhati KPPU dan alumni Fakultas Kehutanan UGM Yogyakarta